大学生可以在大多数城市零门槛定居，但即使他们在城市工作和生活多年，新一代农民工和大量农业转移人口仍然面临着不可逾越的户籍差距。
北京某派出所受理来京人员居住证申请。图/视觉中国
财经记者 高頔 俞琴 | 文 朱弢 | 编辑
根据国家发展和改革委员会的时间表，2018年11月底完成了对《促进1亿非户籍人口在城市定居计划》（以下简称《定居计划》）实施情况的监督，并形成了报告。
国务院办公厅三年前发布的《落户计划》明确规定，到2020年，全国户籍人口城镇化率将提高到45%，重点是农村学生入学、参军进城、在城镇就业居住5年以上、全家迁徙的农业转移人口和新一代农民工。
事实上，2017年由武汉、成都、西安等省会城市发起的人才夺战已蔓延至三四线城市，落户门槛不断放宽。从大专以上学历到合肥、郑州、沈阳、大连等城市宣布中专以上学历。具有相应学历的农村学生可以在大多数城市零门槛定居，但即使他们在城市工作和生活多年，新一代农民工和大量农业转移人口仍然面临着不可逾越的鸿沟。
我想留在这里
2018年是韩峰(化名)来北京的第五年。山西临汾人韩峰来北京后进入保安公司。培训结束后，他被分配到朝阳区一家文化公司担任保安，从晚上8点到次日上午8点。
当韩峰上班时，公司的大多数员工都下班了。除了偶尔遇到几个加班的同事，他是唯一一个有巨大空间的人。来回检查门窗水电是否关闭后，韩峰一般坐在公司门口，用手机看视频或直播。
在北京的五年里，韩峰真正感受到了社会的快速发展。互联网外卖平台在一定程度上改变了人们的生活习惯，也给韩峰带来了第二份工作。当了三年保安后，韩峰白天为自己找了一份外卖工作。白天晚上没闲着，这个时候，每个月的收入都。
但毕竟，韩峰不能长期忍受白天和晚上工作的生活。不久前，他从保安公司辞职，成为全职外卖骑手。
该外卖平台专职骑手的工作时间从上午10点开始，到晚上10点送完最后一单后，韩峰才能回到东四环附近的住所。虽然他很努力，但他对目前的工作状态感到满意。他自豪地说，虽然北京的消费水平很高，但每月的余额可以是7000元或8000元。
在过去的五年里，韩峰已经爱上了北京，虽然没有特别的理由，但他已经不想回老家了。
2018年，为落实国家户籍制度改革要求，北京首次实施积分落户政策。申请人数超过12万人，考虑到北京承载能力和人口调控目标的要求，6019人成功落户。
说到未来，韩峰没有详细的计划，也没有考虑在北京定居的可能性。他只是坚定地说，如果他将来有孩子，他应该留在北京。我会在北京发展自己的天空，他对此充满信心，连微信的名字都有奋斗字来激励自己。
与韩峰类似，李杰(化名)住在深圳南山区，晚上9点才回家。
因为晚上7点下班后，她不得不在熟悉的客户家工作一个小时。9:30，李洁匆匆吃完晚饭，准备休息。她想在早上6点开始的新的一天里保持精神。李洁来深圳十一年，大部分时间都是这样度过的。
李杰和丈夫来自四川省平昌县。当他们第一次到达深圳时，他们负担不起租金。找工作最重要的是提供住宿。李杰在一家电子厂的装配线上做零件装配。她习惯了在家乡悠闲，无法适应住在大宿舍的生活。工作不久，李杰从电子厂辞职，然后在一家餐馆当服务员。
当时，李杰的两个孩子都在上小学，家里一亩多地都由老家的老父母照顾。因为孩子太小，李洁又适应不了深圳的生活，再一次辞职回到老家。
但是老家赚不了多少钱。回家后不久，李杰又回到了深圳。这一次，她在一家公司做清洁。李杰回忆说，2008年的工资只有650元，但即便如此，也比在家种地赚得多。随着深圳房地产和外来人口的不断增加，经朋友介绍，李杰同时开始了小时工。
2018年秋天，大女儿大专毕业后也来到深圳找会计工作。李杰的丈夫在一家物业管理公司工作，月收入近万元。现在夫妻二人只需供小儿子读书、寄钱给父母，压力比以前小了不少。
虽然户口一直在家乡，但李杰一直希望家人尽可能留在深圳。十一年来，她已经习惯了深圳的生活，在这里，只要足够勤奋，肯定能赚钱。
与此同时，李洁对落户深圳还有希望。根据深圳公布的政策，符合条件的学历和技术技能型人才可以落户。对于学历较低的普通外来工人，每年可以批准一定数量的人通过合法就业、社保缴费年限等积分落户。
非户籍人口的城镇化
在第十八届三中全会上，籍制度改革户籍制度改革方案。还根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》制定了《落户计划》。
所谓非户籍人口是与户籍人口相对应的概念，是指未办理户籍迁移手续，以流动人口方式进入城市半年以上的人口。以北京为例，2017年底，全市常住人口为2170.户籍人口1359万人.2万人，其余近800万人为非户籍人口。
王太元解释说，中国人民公安大学公安部门并没有要求1亿农民在城镇定居。这一定居需要解决的是，在过去40年的改革开放中，数亿城镇工作和生活人口的社会参与和社会融合遇到了许多困难。王太元说，单纯强调1亿非户籍人口城镇化的经济意义，是对户籍改革精神的误解。
事实上，一些专家担心，一些地方政府将非户籍人口作为刺激内需和消费的一种方式。
2014年7月，国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了根据城市规模等级调整户籍迁移政策的思路。城市分为四类：建制镇、小城市、中等城市、大城市和特大城市。显然，城市的结算门槛与其规模成正比。
由于城市发展水平、就业机会和公共服务，大量流动人口集中在特大城市和大中城市。虽然建制镇和小城市的落户限制已经完全放开，但农民工不愿意落户。张平(化名)老家在湖北麻城农村，在他看来，家乡农村和城市生活没有明显差异。农村的孩子也可以去城里上学，城里的房子有钱就可以买，但很少有人定居。”他说。
北京大学社会学系教授陆杰华指出，省会城市也很难解决流动人口的安置问题。难度不完全在于安置，而在于新公民能否享受基本的公共服务，包括儿童教育和社会保障体系。
接受财经记者采访的新一代农民工表示，他们不想让孩子成为留守儿童。在城市生活中，教育与户籍关系最密切。他们期待在城市定居的最大原因是下一代可以和父母一起成长和接受教育。
在促进非户籍人口城市化的过程中，他们应该在遵守城市社会管理的同时获得相应的社会保障，而不是边缘人或二等公民。上海交通大学教授陆明指出，城市的公共服务和资源至少应该不区分身份。世界上常见的做法是逆向歧视，即倾向于穷人。中国一些城市给予大学生和高端人才租房、教育等优惠政策。一般来说，收入与教育水平呈正相关。事实上，将公共资源分配给富人或潜在富人是不公平的，逆向歧视转变为积极歧视。
国家发展和改革委员会宏观经济研究所副研究员顾燕提醒说，中国有3425万留守儿童，这些儿童将成为2035年基本现代化的主要劳动力主体；2050年，他们将成为中国的支柱。如果他们现在没有权利享有，他们将来如何成长为国家的支柱？
如何实现1亿人的落户目标？
截至2015年，中国流动人口已达到2015年.77亿人，占城市人口的37%。
促进非户籍人口在城市定居是一件好事。通过促进城市化发展，城市流动人口成为市民，享受基本的公共服务。但是很难。“离2020年只有两年了，我们还没有看到具体的进展。按照平均速度，至少应该解决6000万非户籍人口的问题，但实际数字可能远小于此。陆杰华说。
2018年11月16日，全国政协经济委员会副主任杨伟民在第三届中国新城镇化论坛上也表示，根据目前的进展，很可能很难实现（结算计划）的目标。他指出，包括有关部门在内的各级政府并没有把重点放在改革上。一些地方把推进城镇化作为经济增长的手段，成为规划、建设新城新区、吸引投资、搞房地产项目等。忘记了人类城市化的前提，失去了改革。”
国家发改委此次对于《落户方案》的督查主要包括，省级有关部门在加大对农业转移人口市民化的财政支持力度、建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制、建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制等情况。
地方政府的监督内容是是否放开城市定居限制，建立农民三权维护和自愿有偿退出机制，确保农民在城市定居的基本公共服务。
陆杰华直言不讳地表示，虽然中央政府确定了1亿非户籍人口的具体时间和目标，但路线图相对宏观往往取决于当地的方法。这也是非户籍人口在城市定居面临各种挑战的主要原因。
更重要的是，这项政策的实施不仅涉及到解决问题，还需要公共财政来解决相应的公共服务。中央出钱还是地方出钱？”陆杰华认为，目前没有明确界定。中央政府和地方政府出资的，显然会影响政策的实施。
清华大学建筑学院城市规划系教授田莉曾写道，从平衡公共预算的角度来看，只有当非户籍人口创造的财富大于地方政府提供公共服务的财政成本时，地方政府才愿意放宽定居限制。根据相关数据，农民工市民化的成本是其创造收入的1.62倍。
为什么在小城市发展的流动人口对在城市定居的热情不高？因为他们有顾虑，土地呢？顾燕在接受农民工采访时发现，虽然他们可能从未种植过土地，也不知道土地的价格，但他们知道土地的权益和价值。
因此，要消除流动人口的顾虑，即解决农村流出人口土地确权问题。如果不解决这个核心问题，即使中央政府拿钱，目标也会大大降低。
(本文首刊于2018年11月26日出版的《财经》杂志)
