成都继承房产落户
“宅基地使用权可继承”系列评论③丨农民进城落户吃下定心丸，更期待“法定”
该答复涉及到全国几亿人的切身利益，对城镇化建设有着重大影响，还可以由更高权威的机关作出，期待法定并进一步探索完善相关政策。
□ 杨会 成都理工大学法学院民法典研究中心
关于城镇居民对农村宅基地使用权的继承，其实是很多地方实践长期以来的做法。
由于宅基地使用权是本集体经济组织成员无偿申请获得的，具有严格的身份性或人身依附性，所以，宅基地使用权不能被继承，特别是非本集体经济组织成员的城镇户籍居民。对此，《继承法》第三条关于遗产范围的规定也持相同的态度：
遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产。
其列举的遗产范围并不包括宅基地使用权。
2018年，最高人民法院在侯某诉当地政府土地权属争议不予受理、行政复议一案中，更是指出：“我国对宅基地实行所有权与使用权分离的制度，即宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地使用权，宅基地使用权也因集体经济组织成员资格的丧失而丧失。”
但与此同时，由于继承人能够继承被继承人的房屋所有权，而房屋必须存在土地上，非本集体经济组织成员（特别是城镇户籍居民）因继承宅基地上的房屋，而事实上使用房屋下面的宅基地，这种现象长期存在。
2016年印发的《不动产登记操作规范（试行）》中，将继承作为非本集体经济组织成员（含城镇户籍居民）申请已经登记的宅基地使用权及房屋所有权转移登记的事由，并且要求在不动产权属证书附记栏记载“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。自然资源部近日对《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》中涉及宅基地使用权部分，与该规定如出一辙。那么该答复一经公布，迅速成为社会舆论的热点，原因何在？
图据IC photo。
近年来，我国一直积极推进城镇化建设，国家层面也出台了一些相关规定，典型者如2016年10月国务院办公厅印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等。于是，放开大城市的落户限制在全国逐渐成为一个普遍现象，中小城市的“零门槛落户”也是遍地开花，很多农民纷纷落户城镇。但仍然有部分农民对此持观望态度，担心自己落户城镇后，以前基于农村户口而取得的农村土地承包经营权、宅基地使用权等权利会因为农村户口的丧失而丧失。
这些担忧并非杞人忧天。因此，2019年中央一号文件规定，“坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。”缘于这样的社会经济背景，此次自然资源部的答复尽管相较已有政策没有显著增量，依然旋即成为全社会的关注焦点。该明确答复为广大农民进城落户消除了后顾之忧，吃下一颗“定心丸”，有助于推进城镇化建设。与此同时，它还实现了城乡土地使用权要素的连通，有利于破除城乡二元结构，促进城乡一体化发展。
昆潭村位于江西省婺源县境内，背靠山面靠水，四周被群山环绕的昆潭村在白天里显得格外寂静。图据IC photo。
不过，仍需注意的是，该答复虽系自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局共同研究，但毕竟只是由自然资源部作出。这个答复涉及到全国几亿人的切身利益，对城镇化建设有着重大影响，笔者认为，还可以由更高权威的机关作出，期待法定并进一步探索完善相关政策。
编辑 赵瑜
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